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关于《湘潭市城市绿化条例(草案)》初审情况的报告

发布者:webadmin     作者:    来源:   发布时间:2019-01-12

 

湘潭市人大城环委主任委员 屈立里
 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  《湘潭市城市绿化条例(草案)》(以下简称条例草案)是2018年市人大常委会确定的立法项目。为推动法规顺利出台,4月中旬至5月上旬,在市人大常委会副主任彭子玉的带领下,我委主动参与,与法工委一道,提前介入,组织部分市人大常委会委员、市人大代表开展了立法调研。针对当前我市城市绿化工作存在的突出问题,深入到规划、城管、住建、林业等部门走访座谈,实地调研滴水湖公园等绿化设施,听取县市区(园区)、市直部门、绿化建设和施工单位、人大代表、社区干部、基层群众等各个层面对条例草案的意见。召开了9场座谈会,书面委托5个县(市、区)人大城环工委征求了意见和建议,共收集意见建议200多条,并多次与城管执法局、法规起草团队交流和沟通,反馈修改建议。5月14日市人大城环委召开全体会议对条例草案进行了初步审议。我委认为,在条例草案的起草过程中,市人民政府十分重视,市城管执法局、市政府法制办等单位做了大量工作,条例草案总体上质量较高,可行性较强,但在具体操作性、有效性方面还有待加强。现将审议情况报告如下:
  一、关于立法必要性
  城市绿化是城市生态系统的重要组成部分,在改善生态环境、提升城市品位、美化居住环境中发挥着重要作用,是实现可持续发展、造福子孙的重要生态措施。近年来我市通过创建全国文明城市、国家园林城市和“城市绿荫行动”、“精美湘潭”建设等工作,城市绿化事业发展成效显着,建成区绿地总面积3332公顷,城区绿化覆盖率45.81%,人均公园绿地面积10.76平方米,城市综合性公园10个。但我市的绿化工作还存在一些不足,如城市绿化行政管理体制运行还不够顺畅;绿化工程设计、施工、验收的监管还不够到位;更换行道树、砍伐移植树木的随意性比较大,审批程序还不够严格;绿化品质还不高、分布还不均匀,古树名木的管理保护还比较乏力,占绿毁绿等违法行为仍然存在,缺乏有效的处罚措施,等等。因此,出台《湘潭市城市绿化条例》有现实需要,同时也是顺应长江经济带高质量发展的内在要求。
  二、关于条例草案的可行性、有效性
  近年来,针对我市城市绿化方面出现的许多新情况、新问题,政府和绿化行政主管部门出台了一系列政策文件,如《湘潭市绿线管理办法》《湘潭市公园管理办法》《湘潭市古树名木管理办法》《湘潭市园林管理局基本建设投资项目管理办法》《湘潭市立体绿化实施方案》等,这些政策和规范性文件的出台,为增强本次立法的针对性、操作性奠定了基础。本次市人民政府提交的条例草案是根据我市绿化发展的实际需要,细化、完善了国务院《城市绿化条例》的有关内容,吸纳了一批行之有效的政策措施,并借鉴参考了国内其他城市的先进经验,体现了党和国家有关生态文明和城市绿化的方针政策,总体上可行。比如,强化了绿化行政主管部门对城市绿化规划和建设阶段的监管,在行道树等绿化设施的更换、树木移栽和砍伐,古树名木保护等方面作出较为具体的规定,增加了“永久性保护绿地”等条款,具有一定的针对性和可行性。
  三、对条例草案的修改意见
  经初步审查发现,条例草案也还存在一些不足,需要进一步修改。对此,我委全体会议重点就条例的适用范围、工作职责划分、主要制度设计、强制性条款等方面的不足进行了审议,并提出如下修改意见。
  1.条例草案第二条规定了适用范围,但是将范围由国务院《城市绿化条例》第二条规定的城市规划区内的“城市绿化”扩展到了“绿化”,增加了城市规划区内的农村绿化,使得城市、农村两种不同用地性质、不同权属主体的绿化统一按“城市绿化”进行管理、规范。建议条例草案第二条修改为:“湘潭市城市规划区内建设用地上的绿化规划、建设、保护和管理适用本条例。
法律法规对自然保护区、风景名胜区、林地的保护和管理另有规定的,从其规定。”
  2.条例草案第五条规定了职能部门的绿化工作职责,但仍未很好地厘清和细化部门的职责边界。而且我市市、县两级园区较多,管理的范围较广,绿化工作任务比较重,但条例草案没有涉及园区管委会的绿化工作职责,按照“放管服”改革的原则,赋予其绿化工作职责十分必要。建议本条修改为:
“市城市管理部门是城市绿化行政主管部门,负责本市行政区域内城市绿化的管理工作,组织实施本条例。
  县(市、区)城市绿化行政主管部门负责本行政区域内绿化的管理工作。
  园区管委会按照同级政府授权或委托,负责园区的绿化工作。
  镇人民政府和街道办事处根据县(市、区)人民政府的要求,开展本辖区内的绿化工作。
  发改、城乡规划、自然资源、财政、生态环境、住房和城乡建设、林业、水务、交通运输、公安等部门,依照各自的职责,共同做好城市绿化的相关工作。”
  3.条例草案第十一条是明确绿地率控制制度,规定“各类用地的绿地率应当达到以下要求”,但我市大多数镇的经济社会发展水平与城市、县(市)城的差距比较大,建设用地很少,整体生态环境较优,绿地率控制指标应当与城市有所区别。建议本条第一款修改为“城市、县(市、区)城建设用地的绿地率指标应当达到以下要求”,并增加如下一款:“镇域建设用地的绿地率指标可参考上述指标执行,具体指标由县(市、区)人民政府制定,报市城乡规划行政主管部门备案。”
  4.条例草案第十四条是明确绿化工程设计方案的质量把关制度,但城市绿化行政主管部门的专业优势和“主管”作用发挥不够,将导致绿化设计方案不科学、不合理、变更多等问题产生。建议本条第一款修改为:“城乡规划行政主管部门核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证时,对建设工程配套绿化用地的要求不得低于本条例规定的标准。”
  建议本条第二款修改为:“住房和城乡建设行政主管部门在对建设工程进行初步设计方案审查批复前,城市绿化行政主管部门应当组织对附属绿化工程设计方案及施工图进行技术评审,并出具书面评审意见。住房和城乡建设行政主管部门如未采纳评审意见,应当书面说明理由。”
  建议删除本条第三款。(因相关内容前两款修改已涵盖)
  建议本条第五款修改为:“建设单位应当按照经批准和评审的绿化设计方案和施工图进行施工,不得擅自改变绿化设计方案和施工图规定要求。绿化设计方案和施工图确需作重大修改的,应当按照原审批程序报批,并不得减少绿地率指标和降低绿化工程品质。”
  5.条例草案第二十七条为禁止性条款,针对禁止随意更换行道树等公共绿化设施设定了程序要求,但需要进一步严格、明确和具体。建议第一款修改为:“已建成的公园、湿地、主干道的树种和绿化景观禁止随意变更。”
  建议第二款修改为:“因道路改道或拓宽、公园或湿地拓展确需整体变更树种和绿化设施的,绿化行政主管部门应当将变更的理由和初步方案经市人民政府常务会议审议后,报市人大常委会审议决定是否变更。市人大常委会决定变更后,按照下列程序进行:
  (一)绿化行政主管部门应当组织对需要变更的树种和绿化景观进行评估,并向社会公布变更方案十五个工作日;
  (二)召开专家论证会和公众听证会征求意见;
  (三)将变更后的初步设计方案和向社会征求的意见报市人民政府常务会议审议;
  (四)报市人大常委会备案。”
  6.条例草案第三十二条、第三十三条是明确绿化工程施工质量监管和竣工验收把关的规定,但应进一步强化、细化绿化行政主管部门的监管和技术服务作用,避免产生监管内容缺失、监管和验收把关不严和不到位等问题。建议这两条合并,并将本条内容调整到第二章。修改为:“市住房和城乡建设行政主管部门、市城市绿化行政主管部门应当按照各自职责对城市绿化工程的施工质量进行监督管理。属于政府投资建设的公园和公共绿地建设工程竣工后,绿化行政主管部门应当组织验收。市政道路附属绿地和以景观效果为主的河涌附属绿地建设工程竣工后,绿化行政主管部门应当参与建设单位组织的验收,并出具书面《绿化工程质量专项验收意见》。
  建设工程配套绿化工程应当纳入建设工程竣工验收范围,城乡规划行政主管部门应当对配套绿化用地的面积和位置是否符合规划许可的内容予以核实,并出具规划条件核实文书。绿化行政主管部门应当对绿化工程是否符合设计方案和施工图进行验收,出具书面验收意见,验收结果载入建设工程竣工验收报告,并按照有关规定报住房和城乡建设行政主管部门备案。住房和城乡建设行政主管部门应当将相关竣工验收资料与绿化行政主管部门实现信息共享。”
  7.其他建议。
  ①关于条例草案的法律责任:违法成本的制度设计过轻,如第四十条规定对损害古树名木的“处以一万元以上三万元以下罚款”,处罚太轻,不利于古树名木的保护。执法主体与上位法冲突,如草案中对损害古树名木的执法主体为城市绿化行政主管部门,与《湖南省林业条例》规定的林业部门相抵触。第二十三条、第二十四条与对应的法律责任第三十七条规定,出现有关主管部门既当运动员又当裁判员,不符合法律原则,需要作调整。
  ②关于相关条款内容补充:建议条例草案增加绿化工程竣工验收后如何移交管理的条款;按照国家和省对海绵城市、道路的慢行系统、林荫道工程作出的相关规定要求,增加相应的条款;在建立绿化资源的政府、社会、市场三方共同养护管理的体制机制方面,增加相应条款。
  ③关于政府加大对绿化设施养护经费投入的规定,建议增加“按照绿化面积、标准定额确保绿化养护经费,确定比例逐年提高,并逐步将老旧小区的绿化养护经费纳入政府财政预算”的内容。
  ④关于政府投资的城市公共绿化工程的设计方案,建议增加审查程序。由城乡规划和城市绿化行政主管部门对是否符合城市绿地系统规划的要求,进行审查。此外,还有一些关于条例草案的概念表述、逻辑结构和操作性不强等方面的修改意见,已转交市人大常委会法工委,在此不再赘述。